Вступление

Русская пословица гласит, что человек состоит из тела, души и паспорта.

Я хотел бы попытаться понять, насколько это верно именно в связи с этим знаменитым Нансеновским паспортом. Особенно внимательно я буду рассматривать эту проблему в перспективе франко-русских отношений, так как они имеют большое значение, далеко за пределами этих двух стран.

Едва придя к власти, 15 декабря 1921 г. большевистское правительство издало декрет «о лишении права гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей», который официально лишал эмигрантов всех прав. Став апатридами, они больше не имели никакого правового статуса и оставались незащищенными даже в принимающей их стране.
Безусловно, на совещании русских послов во Франции прекрасно понимали проблему. Речь шла о представителях бывшего Временного правительства в Петрограде. В их числе Василий Маклаков (неофициальный русский посол в Париже в 1917 г.) и граф Колкотов (Председатель Земгора, или Русского комитета во Франции). Совещание предложило учредить международное удостоверение личности для перемещенных лиц, и в 1920 году в Женеве было подписано Международное соглашение с союзными державами. Хотя оно не сразу вступает в силу, это становится первым шагом на пути к новой концепции права убежища и его последствий в правовой и этической сферах. Именно эта концепция была затем официально оформлена в качестве проездного документа для беженцев, получившего название «Нансеновского паспорта».
Фактически, разработка правового статуса становится главным приоритетом для эмигрантов: необходимо найти выход из создавшегося правового тупика до того, как Франция признает Советский Союз и пока он не начал агитацию по возвращению своих бывших граждан. Тогда беженцы обращаются в Лигу Наций.
12 февраля 1921 г. Лига Наций предусматривает создание Верховного комиссариата по делам беженцев. Норвежец Фритьоф Нансен, легендарный полярный исследователь и ученый, а также дальновидный дипломат, дает согласие его возглавить. С 1921 г. он руководит организацией по оказанию продовольственной помощи голодающим районам СССР и поддерживает хорошие отношения с Советским Союзом. Это, в сочетании с масштабом его обязательства, облегчит его задачу.
Несмотря ни на что, разработка правового статуса беженцев вызывает продолжительные дискуссии. Нужно ли выдавать беженцам удостоверение личности или паспорт? Верховный комиссар и русские юристы являются сторонниками удостоверения личности, Нансен склоняется в сторону паспорта. К этому различию в точках зрения я еще вернусь.
Впервые определение понятия беженец появилось в июле 1922 г.: русский (тогда речь шла только о русских беженцах), который покинул свою страну во время революции, является «лицом русского происхождения, не принявшим никакого другого подданства». Эмигранты удовлетворены; лишенные законной родины, с юридической точки зрения они не могут быть приравнены к гражданам советского государства, которое таким образом не имеет никакой власти над ними.
Наконец, 5 июля 1922 г. Верховный комиссариат официально объявляет о создании Нансеновского паспорта.
Следует отметить, что во Франции, единственной в Европе, посольство России было сохранено, несмотря на исчезновение самого государства после октября 1917 г.. Оно продолжает управлять русскими, находящимися на французской территории, принимая вновь прибывших. Таким образом, посольство продолжает быть официальным посредником французских государственных органов. Конечно, такая ситуация, учитывая ее фиктивный характер, могла быть только временной, поэтому в 1924 г. во время признания де-юре советского правительства от нее пришлось отказаться.
Следовательно, французское правительство было вынуждено найти такой компромисс, который не ущемлял бы прав русских эмигрантов. Принятое решение состояло в создании во Франции Центрального офиса по делам русских беженцев (ЦОРБ), президентом которого стал Василий Маклаков, который, как я уже сказала, в 1917 г. был послом России. Этот Офис получил полномочия частной организации, признанной общественно полезной. Он имел право выдавать Нансеновские сертификаты для беженцев, которые УВКБ создал в 1922 г., став, таким образом, главным посредником французской администрации.
В 1924 году тридцать восемь государств принимают этот сертификат. Масштаб события таков, что в 1923 г. Нансен получает Нобелевскую премию мира.

I. Правовой инструмент в постоянном развитии

Нансеновский паспорт символизирует правовой прогресс, который осуществляется только последовательными этапами (1920-1922, 1924-1926, 1928, 1930, 1933). Его окончательный статус был установлен Женевской конвенцией от 28 октября 1933 г. Но даже тогда он содержал в себе совокупность неопределенных положений, предназначенных для новых изменений.
Во-первых, специфика физического содержания паспорта почти не выделена. В сущности, с самого начала внешне он представлял собой просто кусок бумаги (или, в более поздних версиях, небольшую книжечку). Печатная информация должна составляться страной-эмитентом, пустое место предусмотрено для фотографии и подписи владельца. Физически трудно отличить Нансеновский паспорт от других печатных документов или даже от других паспортов.
Более характерным является то, что Нансеновский паспорт не выдавался одним органом, но каждым правительством, которое ратифицировало Первоначальное соглашение. Без сомнения, в этих документах был элемент унификации (в частности, «Марка Нансена», которая устанавливала подлинность документа, а также помогала оплачивать административные расходы Комитета по делам беженцев); однако никакого сходства между различными Нансеновскими паспортами, выданными в разных странах, не требовалось.
Конкретно можно отметить, что большое число беженцев, несмотря на все национальные законы и правила, касающиеся паспортов, неизвестны Делегации принимающей страны, ответственной за выдачу Нансеновского документа. Они не имеют ни сертификата, ни законного паспорта. В лучшем случае эти беженцы имеют старый русский императорского паспорт, но чаще всего у них имеется только свидетельство о русском крещении, и знание русского языка является их единственной легитимацией. Отсутствие документов не создает больших проблем в таких странах как, Франция или Австрия, например, потому что обычно местная полиция знает беженцев. Но это далеко не всегда имеет место в других принимающих странах.
Главное событие, которое невозможно замолчать, произошло в январе 1925 г.: речь идет о переводе Верховного комиссариата по делам русских беженцев Лиги Наций (возглавляемого с момента его создания в 1921 г. Фритьофом Нансеном) в ведомство Международного бюро труда. Действительно, после начального периода, характеризующегося срочностью гуманитарной помощи и усилиями по репатриации беженцев, середина двадцатых годов отмечена поворотом к политике профессионального трудоустройства. Теперь главным образом на основе социально-экономического анализа, а не в рамках условий предоставления убежища МБТ оправдывает принятие на себя ответственности за проблему беженцев и выдачу Нансеновских паспортов.
Если рассматривать в общей перспективе всех принимающих стран передачу этой компетентности УВКБ в МБТ в 1925 г., беженцы-апатриды не представляют собой отдельную категорию. Однако в правовом отношении они не обладают равными правами с другими мигрантами. «Нансеновский паспорт», выданный русским и армянским беженцам (единственные национальные категории, признанные в начале Лигой Наций), служил им для удостоверения личности и личного статуса и в принципе давал возможность путешествовать. В 1925 г. этот документ признается достаточно широко, поскольку он касается 40 государств для русских беженцев и 28 государств для армянских беженцев. Однако такое удостоверение личности обязательно в качестве проездного документа для всех беженцев без работы, которым отныне МБТ будет находить работу в соответствии с новой системой трудоустройства, которая организуется. Кроме того, выдача Нансеновского сертификата, въездные и транзитные визы являются платными, и тарифы значительно меняются в разных государствах.
Эти условия объясняются тем контекстом, в котором Нансеновский сертификат был первоначально разработан. Он предусматривал создание удостоверения личности и проездного документа для того, чтобы препятствовать скоплению беженцев вблизи от страны происхождения, путем поощрения вторичной эмиграции, в основном на запад. Кроме того, намерение не предоставлять беженцу права возвращения в страну, выдавшую сертификат, если он ее покидает, на деле показывает, что никакие обязательства или ответственность не связывают государство, выдавшее документ, с его обладателем. В частности, в случае высылки беженца, не существует никаких обязательств принять его обратно. Такое положение дел представляло собой препятствие на пути политики расселения МБТ. Имеется несколько конкретных примеров эмиграционных операций, которые не удались из-за ненадежности статуса Нансеновского удостоверения личности и проездного документа для беженцев-апатридов. Сочетание административных, правовых и финансовых препятствий демонстрирует реальную дистанцию, разделяющую беженцев-апатридов и обычных мигрантов. Верховный комиссар по делам беженцев Фритьоф Нансен и Президент Международной организации труда Альбер Тома стремятся к «нормализации» статуса беженцев и осенью 1925 г. предлагают созвать заседание межправительственной конференции, на которой будут рассмотрены возможности улучшения действующей системы беженских удостоверений личности и создание оборотного фонда в размере 100 тысяч фунтов стерлингов для покрытия расходов по перевозке переселенцев и обустройству их на месте.
Соглашение относительно выдачи Нансеновских сертификатов русским и армянским беженцам, заключенное в мае 1926 г. после межправительственной конференции, содержит первую резолюцию, в которой уточняется определение статуса для русских и армянских беженцев. Категории беженцев определяются в зависимости от государства происхождения и гражданства или национального сообщества. Оба эти критерия игнорируют политические причины эмиграции. Соглашение 1926 г., которое утвердило работу конференции, также включает в себя ряд важных моментов по вопросу содействия «свободе передвижения» беженцев. Значительный прогресс: принцип выдачи виз на Нансеновские сертификаты на право обратного въезда законным беженцам, покидающим страну, которое предоставлял им сертификат, был принят. Дети в возрасте до 15 лет имеют право быть внесенными в сертификат их родителей. Это отражает новую реальность изгнания, которая касается создания или восстановления семьи и характера семейной миграционной подвижности. Соглашение 1926 г. учредило специальный налог в пять золотых франков в пользу оборотного фонда, учрежденного Лигой Наций. Этот фонд предназначался для финансирования программ профессионального трудоустройства беженцев. Выплата этого налога осуществляется в форме марки с изображением Ф. Нансена, которая ежегодно приклеивается на паспорт или сертификат. В период 1926-1928 гг. Соглашение официально вступает в силу в большинстве европейских стран, а также в Индии и на Кубе. Великобритания, подписавшая Соглашение, тем не менее, не ратифицировала его; ее политика невмешательства по вопросу беженцев является постоянной в течение всех двадцатых годов.

II. Защита беженцев вызывает сдержанность и критические замечания

Хочу напомнить, что в 1924 г. тридцать восемь государств приняло документ, создавший Нансеновский сертификат.
Попутно следует заметить, что само слово «паспорт» отвергается большинством государств, которые не намерены поощрять смешение понятий, наносящее вред контролю миграционного потока.
Можно также отметить, что, несмотря на Соглашение 1926 г., большинство стран отказалось применять принцип обязательного предоставления сертификата русским и армянским беженцам. Следовательно, унификации их статуса не существует. Беженцы могут делать запрос, если они пожелают, но в большинстве стран они обладают специальным удостоверением личности («Personalausweis» («вид на жительство») в Германии, «паспорт для иностранца» в Швейцарии и т.д.), или получают вид на жительство и удостоверение личности. Основное направление, представителем которого является Франция, – заключалось в признании Нансеновского сертификата не только в качестве проездного документа для беженцев, но и в качестве документа, удостоверяющего личность. Именно за это энергично боролся Фритьоф Нансен, напрасно напоминая содержание соглашения 1922 г. Второй вопрос, который отвергался конференцией, касался униформизации или, в большей степени, устранения национальных налогов, взимаемых при выдаче сертификата. Наконец, подавляющее большинство делегаций приняло решение отвергнуть предложение о создании национальных комиссий, включающих квалифицированных представителей беженцев для оказания помощи властям в ходе соответствующих процедур. С этой точки зрения Франция, вместе с несколькими другими странами, является исключением.
В любом случае, большинство из подписавших государств не выполняет своих обязательств. Среди причин незначительного реального применения сертификата преобладает недоверие властей к беженцам и их неспособность «различать запросы честных беженцев и тех, которые, хотя и имеют право на сертификат, смогли получить его в незаконных целях». Здесь мы находим знакомые аргументы общественного осуждения беженцев: даже «честные» ассимилируются с политической и социальной опасностью. Так, в 1926 г. правительства четырнадцати стран утверждают, что применяют международный статус, однако количество выданных сертификатов соответствует всего лишь 155 тысячам человек на 1,5 млн. потенциальных получателей.
Вышеприведенные цифры, подчеркивает четко определенные структурные различия между областью неотъемлемых суверенных прав государства и международной договорной сферой. Неудивительно поэтому, что конференция 1926 г. отвергла все предложения, могущие затронуть государственную сферу исключительной компетентности: сферу, которая включает в себя контроль миграционного потока – идентификация и административное управление иностранцами. Чтобы обеспечить более строгое соблюдение системы, МБТ будет заключать отдельные соглашения с некоторыми государствами, которые принимают беженцев. Эти соглашения должны способствовать, в частности, расширению системы Нансеновского сертификата.
С другой стороны, нельзя не отметить, что сами русские беженцы выражают нерешительность, ведь получение Нансеновского паспорта обусловлено потерей русского гражданства (статус беженца-апатрида). Так, некоторым беженцам претит получать в советском посольстве сертификат, согласно которому они не являются гражданами Советского Союза, – документ, необходимый для получения статуса беженца. Их аргументация следующая: «Мы не хотим преграждать себе путь обратно в Россию… Нансеновский паспорт нужен нам только для поездок по Европе, но мы не знаем, как обернется дело в будущем, поэтому предпочитаем не отрезать себе путь в страну Советов». В другом источнике также говорится о нерешительности беженцев записываться в делегации из-за боязни, что эта формальность станет предлогом к высылке или репрессиям.
С другой стороны, какое-то число русских беженцев обвиняет Верховного комиссара по делам беженцев Фритьофа Нансена в симпатии к советскому режиму. Кстати, некоторые считают, что нужно сменить его изображение на паспорте на другой символ – карту мира или аллегорическую фигуру.
Наконец, для многих организаций русской эмиграции, как и для многих беженцев, принять Нансеновский паспорт означает согласиться с положением апатрида, лишить политической направленности изгнание, воспринимаемое к тому же, как временное; то есть содействовать стратегии режима, который превратил лишение гражданства по политическим мотивам удобным средством для высылки. И, наконец, оказывается, что многие беженцы не хотят платить за марку, приклеенную на Нансеновский паспорт, считая, что они не знают, куда идут их деньги.

Заключение

Нансеновский паспорт вышел из употребления во время создания «проездного документа» для беженцев и апатридов по Женевской конвенции (1951-1954 гг.), сохраняя при этом юридическую силу для эмигрантов, которые его имеют.
В заключение можно отметить, что создание и разработка статуса беженцев развивается, пожалуй, в обратном направлении. Более того, введение Нансеновского паспорта заключалось в факте установления правового прецедента, но в результате времени, смены поколений и международной политики он постепенно потерял свою полезность и исчез после Второй мировой войны, тогда как в результате более или менее успешного опыта заявлений в конвенциях статус беженца приобретает официальный характер.